Emissionshandel für Verkehr und Haushalte ab 2027 – wie teuer soll´s denn werden?

14. Februar 2025

Im Windschatten der Bundestagsdebatte über die Begrenzung der illegalen Einwanderung ist am 31. Januar 2025 ein Gesetz über die Einführung eines Emissionshandels für Haushalte und Verkehr verabschiedet worden, das in den Mainstream Medien wenig bis keine Beachtung gefunden hat, dafür um so mehr in den sog. alternativen Medien (s. zB hier und hier).

Schock – Horror Meldungen machten die Runde sowohl über die Art und Weise des Vorgehens (nämlich heimlich still und leise hätte die rot – grüne Rumpfregierung gemeinsam mit der CDU beschlossen, das deutsche Volk ab 2027 verstärkt auszuplündern) als auch über die Höhe der voraussichtlichen Preissteigerungen für Benzin, Heizöl und Erdgas in 2027 gegenüber Ende 2026. Zahlen von 40 cent/l Benzin wurden genannt.

Worum geht es?

Inhaltlich geht es um die Übertragung einer europäischen Richtlinie aus dem Jahr 2023 (EU 2023/ 959) in deutsches Recht. In dieser Richtlinie wurde die Emissionshandelsrichtlinie für Industrieanlagen aus dem Jahre 2003 (2003/87/ EG) überarbeitet, was bei der EU immer deutlich verschärft heißt, und auf die Bereiche ausgeweitet, die nicht dem Emissionshandel für Industrieanlagen EU – ETS unterliegen, nämlich Haushalte, Kleinverbraucher und Verkehr.

Für diese Bereiche ist bereits mit der Klimaschutzverordnung der EU vom Mai 2018 (EU 2018/842) ein separater Emissionshandel beschlossen worden, der als nETS bezeichnet wurde.

Diese Richtlinie ist in Deutschland mit dem Klimaschutzgesetz und dem Brennstoffemissionshandelsgesetz im Dezember 2019 in deutsches Recht umgesetzt (s. hier und hier ) und anschließend, 2021, nach dem Klimaschutzurteil des BVerfG vom April 2021 verschärft worden.

Im Rahmen der Umsetzung dieser Gesetze wurde ab 2021 in Deutschland eine CO2 Besteuerung von Benzin, Diesel, Heizöl und Erdgas eingeführt.

Die anfängliche Höhe dieser Besteuerung betrug 25 EUR/t CO2 und wurde seither jährlich um 10 EUR/t erhöht und beträgt in 2025 55 EUR/t. Pro l Benzin bzw. Diesel oder Heizöl beträgt diese Steuer inkl. MwSt. ca 3 cent, also heute etwa 18 cent/l.

Ursprünglich sollte diese Besteuerung ab 2026 durch eine Versteigerung von Emissionsrechten (s. §10, BEHG 2019) ersetzt werden (s. hier). Ziel der Klimaschutzrichtlinie vom Mai 2018 und dem BEHG von Dezember 2019 war eine CO2 Minderung im nETS von 38% in 2030 gegenüber 2005.

Was ist der Inhalt der 2023 novellierten Richtlinie, die am 31. Januar 2025 vom Bundestag in deutsches Recht übertragen wurde?

Im Rahmen der Novellierung dieser Richtlinie im Jahre 2023 wurden die nach der EU Klimaschutzverordnung von 2018 (EU 2018/842) zu erreichenden Minderungen deutlich von 38% auf 50% (EU 2023/857) verschärft.

Die Einzelheiten des ab 2027 geltenden Emissionshandelssystems für die Bereiche, die nicht dem EU – ETS für Industrieanlagen unterliegt, und das jetzt ETS2 heißt, werden hier detailliert dargelegt (Kapitel IVa, eingefügt nach Artikel 30 der Emissionshandelsrichtlinie, S. 49 ff in der Richtlinie von 2023, in den Art. 30a – 30m).

Kernpunkte dieser Richtlinie sind:

• Festlegung eines Reduzierungspfades auf Grundlage der nach EU 2018/842 in 2024 statthaften Emissionen (festgelegt auch in Anlage 2 KSG von 2019)

• Die statthafte Emissionsmenge wird nach 2024 jedes Jahr um einen linearen Minderungsfaktor von -5,1% gesenkt

• Die Kommission veröffentlicht bis zum 1. Januar 2025 die für 2027 zulässige Emissionsmenge

• Die zulässige Emissionsmenge für 2028 wird auf Grundlage der Emissionen zwischen 2024 – 2026 berechnet. Diese Emissionen werden um den Faktor von-5,38% gesenkt

• Unter bestimmten Umständen können Korrekturen der zugeteilten Menge durchgeführt werden

• Die Zertifikate werden ab 2027 an den Inverkehrbringer der Brennstoffe in den vom ETS2 erfassten Sektoren versteigert

• Um die Liquidität in den Märkten zu garantieren, werden in 2027 130% der für 2027 zuzuteilenden Mengen versteigert. Die überschüssige Menge wird von der zuzuteilenden Menge für 2029 bis 2031 abgezogen

• Übersteigt der Durchschnittspreis der Zertifikate für bestimmte, in Art. 30h beschriebene Zeiträume, den Preis von 45 EUR/t CO2, wird dem Markt zusätzliche Liquidität zugeführt

• Verschiebung von ETS2 auf 2028 wenn Mitte 2026 außergewöhnlich hohe Energiepreise, wie in Art. 30k definiert, auftreten sollten

• Erlöse aus der Versteigerung von Emissionsrechten sollen von den Mitgliedsstaaten für Klimaschutzmaßnahmen und den sozialen Ausgleich verwendet werden

Weitere Details können aus der Richtlinie S 49ff entnommen werden.

Kommentare und Bewertung

Die Ausweitung des europäischen Emissionshandelssystems und die Festlegung von “statthaften” Emissionen für die Jahre 2021 – 2030 für die Sektoren, die nicht dem EU – ETS für Industrieanlagen unterliegen, nämlich Haushalte, Gebäudeheizung und Verkehr, wurde bereits 2018 in der EU Klimaschutzverordnung EU 2018/842 beschlossen und im Dezember 2019 in deutsches Recht umgesetzt. Sie sind in Anlage 2 des KSG dargelegt.

Diese Verordnung wurde 2023 verschärft. Die jetzt geforderte CO2 Reduzierung für diese Sektoren beträgt nicht mehr -38%, sondern -50% bis 2030 bezogen auf 2005.

Ab 2027 soll für diese Sektoren ein Emissionshandel mit einer Versteigerung von Emissionsrechten eingeführt werden. Ein Emissionshandel stellt ein striktes Mengensteuerungsinstrument dar, quasi eine Brennstoffrationierung.
Die zulässigen Mengen sollen anhand von Emissionszertifikaten eingehalten werden, die an die Inverkehrbringer der Brennstoffe (wie zB Mineralölkonzerne und Gasversorger) versteigert werden. Die Kosten für den Erwerb dieser Zertifikate wird der Inverkehrbringer auf den Käufer der Brennstoffe überwälzen, so wie er es auch bei der CO2 – bzw Mineralölsteuer tut.

Gegenwärtig wird bereits eine CO2 Steuer auf Benzin, Diesel, Heizöl und Erdgas erhoben, die bei 55 EUR/t CO2 liegt. Unklar ist, ob die jetzt erhobene CO2 Steuer nach 2026 weiterhin erhoben wird und das Emissionshandelssystem ETS2 zusätzlich zu einer CO2 Steuer eingeführt wird, was zu einer Kostenexplosion führen würde, oder nicht. Gegenwärtiger Einschätzung zufolge soll die CO2 Steuer in Deutschland durch eine Versteigerung von Emissionsrechten ersetzt, aber nicht ergänzt werden.

Sicher scheint das allerdings nicht zu sein, denn die Formulierung in Art 30e, Ziffer 3 und 3b legt die Vermutung nahe, dass die Kommission die Möglichkeit in Erwägung zieht, die Mitgliedsstaaten könnten auch ab 2027 zusätzlich zum ETS2 weiterhin eine CO2 Steuer erheben. In diesem Fall sind die Mitgliedsstaaten von der Vorlage der erforderlichen Emissionszertifikate befreit, wenn die CO2 Steuer den Versteigerungspreis von Emissionszertifikaten in einem jeweiligen Jahr überschreitet.

Die Kosten der Zertifikate in einem Emissionshandelssystem wirken ebenfalls wie eine Steuer, da die Einnahmen aus der Zertifikateversteigerung der Staatskasse zufließen. Der Unterschied zwischen einem Mengensteuerungssystem, was der Emissionshandel ja ist, und einer Steuer ist der, dass die Höhe einer Steuer im Voraus bekannt ist, der Preis eines Emissionszertifikates aber nicht, da er sich nach Angebot und Nachfrage richtet.
Das Mengenziel wird in diesem System immer eingehalten, unabhängig davon, wie hoch oder wie niedrig der Preis von Emissionsrechten ist. Dies scheint vielen nicht klar zu sein (“Der Emissionshandel wirkt nicht, weil die Preise zu niedrig sind”).

Die Emissionsminderung wird durch die ordnungsrechtliche Festlegung einer Emissionsobergrenze erreicht und nicht durch den Preis für Emissionsrechte. In diesem Sinne ist ein CO2 Emissionshandelssystem ein planwirtschaftliches CO2 Rationierungsinstrument.

Die Zertifikatemenge - sprich die zulässige Emissionsmenge – ab 2027 soll aus der nach EU 2018/842 und aus Anlage 2 KSG zulässigen Emissionsmenge für das Jahr 2024 und aus den anlegbaren Reduktionsfaktoren bis 2026 errechnet werden. Diese sollen ab 2025 pro Jahr -5,1% und ab 2027 -5,38% betragen.

Die zulässige Emissionsmenge – und die Menge der zugeteilten Zertifikate - in 2027 läge dann etwa 15% unter der zulässigen Emissionsmenge von 2024.
Die tatsächlichen Emissionen in 2024 (die Daten liegen noch nicht vor) dürften allerdings allerdings erheblich über denen liegen, die nach EU 2018/842 und nach KSG Anlage 2 statthaft sind. So sollten die Emissionen im Gebäudebereich von 2020 bis 2024 von 118 auf 97 und im Verkehrsbereich von 150 auf 128 Mio t CO2 gesunken sein.

Da die Versteigerung europaweit stattfindet, muss man davon ausgehen, dass besonders die Verkehrsemissionen in den letzten Jahren gestiegen sind und die zulässigen Emissionen nach EU 2018/842 in 2024 europaweit überschritten wurden.

Auf den Verkehr bezogen, wären in Deutschland nach Anlage 2 KSG 128 Mio t zulässig statt 150 in 2020. Der Minderungsfaktor nach ETS2 angewandt würde die zulässige Menge für den Verkehr in 2027 auf ca. 109 Mio t begrenzen, was einer Reduktion von ca. 27% gegenüber dem Wert von 2020 und auch wahrscheinlich von 2024 bedeuten würde, denn die Verkehrsemissionen dürften kaum gesunken sein.

Falls die Emissionszertifikate für 2027 auf dieser Grundlage verfügbar gemacht werden, würde das zu einer deutlichen Unterausstattung führen, was die Preise für Emissionsrechte drastisch in die Höhe treiben würde.

Mit anderen Worten: Wenn die europaweite Zuteilung für 2027 auf Grundlage der europaweit statthaften Emissionen in 2024 erfolgt, muss man von einer deutlichen Unterausstattung mit Emissionsrechten für 2027 ausgehen, was ziemlich preistreibend wäre. Wie hoch die Preise gehen könnten, ist schlecht einzuschätzen, was ein Probleme des Emissionshandels ist.

Andrerseits sollen in 2027 30% mehr Zertifikate zugeteilt werden, als nach der Berechnung der Kommission in 2027 statthaft wären, um die Liquidität zu erhöhen, in welchem Fall in diesem Beispiel die Zuteilungsmenge etwa dem Bedarf entspräche.

In der Richtlinie wird auch festgelegt, dass bei bestimmten Überschreitungen eines Zertifikatepreises von 45 EUR/t Co2 zusätzliche Zertifikate in den Markt fließen sollen. Allerdings sollen diese Zertifikate 2029 – 2031 dem Markt wieder entzogen werden, was dann zu starken Preissteigerungen führen könnte.

Wie hoch der Zertifikatepreis schlussendlich sein wird, vor allem ob er Anfang 2027 höher als die gegenwärtige CO2 Steuer von 55 (oder 55 – 65 EUR in 2026) sein wird, lässt sich sehr schlecht einschätzen, da in einem Mengensteuerungssystem bereits geringfügige Unter- oder Überausstattungen mit Emissionsrechten zu extremen Preissprüngen führen können.

So sind die Zertifikatepreise im EU – ETS von unter 10EUR in 2019 auf bis zu 90 EUR in 2022 gestiegen – sind Anfang 2024 auf unter 40 EUR gefallen, und dann wieder auf 50 – 60 gestiegen.

Als Gründe für den Preisrückgang werden allgemein die schwache wirtschaftliche Entwicklung in der EU genannt (bei einer schwachen wirtschaftlichen Entwicklung benötigen Industrieanlagen weniger Zertifikate) aber auch der weitere Ausbau der subventionierten erneuerbaren Energien, wodurch die Stromerzeugung durch fossile Energieträger sinkt und ebenfalls weniger Zertifikate benötigt werden.

Hinzu kommt die Verlagerung von Industrieproduktion ins außereuropäische Ausland, wo es keine CO2 Restriktionen gibt, was ebenfalls zu einem abnehmenden Bedarf für Emissionszertifikate führt.

Diese Möglichkeit hat der Privatverbraucher, der an seinen Wohnort in Deutschland gebunden ist, nicht, weswegen ihn die CO2 Steuer bzw. das ETS2 ab 2027 mit voller Wucht trifft.

Generell muss man wegen der zunehmenden Verknappung von Emissionsrechten sowohl im EU – ETS als auch im ETS2 mit steigenden Preisen rechnen.

Ob es allerdings zwischen Ende 2026 und Anfang 2027 zu einem Preissprung von 40 cents pro l Benzin, Diesel und Heizöl kommt, wie einige Kommentatoren vermuten, erschließt sich aus den recht komplexen Detailregelungen der Richtlinie nicht unbedingt.

Eher steht zu befürchten, dass der CO2 Preis gegen Ende des Jahrzehnts, in 2029 und 2030 deutlicher steigt, wenn eine mögliche Überausstattung mit Zertifikaten in 2027 von der Zuteilungsmenge in 2029 – 2031 abgezogen wird.